Investigaciones

COLEGIO DE GRADUADOS EN CIENCIAS ECONOMICAS
XVI JORNADAS DE CONTABILIDAD, XIV DE AUDITORÍA
Y III DE GESTION Y COSTOS



AREA DE AUDITORÍA
- Trabajo premiado por el Colegio de Graduados en Ciencias Económicas -

"AUDITORÍA INTERNA EN EL SECTOR PUBLICO.
PUNTOS DE MEJORA."



Autores:

Dr. Ariel Sánchez Settembrini
Dr. Claudio Frustaci

* Buenos Aires – Argentina - Diciembre 2001 *


1- INTRODUCCIÓN


Las exigencias de las empresas, los directivos, los ejecutivos, los decisores privados y públicos, obligados por una exigente e implacable competitividad, dan señales de necesidades de servicios profesionales que puedan proporcionar un valor agregado con enfoque en la gestión.

Asimismo, nuevas teorías de administración son rápidamente reemplazadas por otras corrientes de pensamiento aplicadas a la gestión empresaria, motivada esta vigencia tan reducida, como respuesta a las necesidades cambiantes del mundo empresario. Esta situación también se ve reflejada en la modificación, de manera sustancial de la visión del control, dando lugar a una concepción más actual con nuevos modelos sobre el tema.

El examen tradicional de los estados contables ha sufrido algunas críticas, advirtiéndose la necesidad de introducir cambios en su enfoque, que contemplen, por ejemplo, los riesgos operativos, técnicos y financieros.

Inmerso en este ambiente, el sector público comenzó a desarrollar la concepción de la Auditoría Integral como un concepto evolutivo de la auditoría. Con posterioridad y advirtiendo los beneficios que pueden obtenerse con esta modalidad, fue considerada su aplicación tanto a todo este sector como el ámbito privado.

Es objetivo de este trabajo comentar puntos que seguirán en la evolución de la Auditoría Integral desarrollada en la Argentina dentro del sector público.

2- EVOLUCIÓN Y TENDENCIAS

El Mundo


Resulta útil comentar una reseña realizada por Jaime Wolinsky sobre los temas que fueron tratados en distintos eventos de la profesión.

Dentro de las conclusiones que se obtuvieron en el II Congreso Internacional de Auditoría Integral realizado en Buenos Aires en 1995, encontramos:
1. "La Auditoría Integral debe ser un agente de cambio fundamental para mejorar la calidad de gestión"
2. "Una activa participación de la auditoría interna habrá de contribuir al afianzamiento del Control Interno imperante en una organización, así como al impulso de cambios y mejoras en la misma"
3. "Debe fomentarse la capacitación del personal de las auditoría internas en las técnicas de la Auditoría Integral".

Asimismo en el IV Congreso Latinoamericano de Auditoría Interna celebrado en octubre de 1998, las conclusiones arribadas fueron, en resumen, las siguientes:
"El aporte de la Auditoría Interna se ve incrementado a través de la aplicación de un enfoque proactivo y participativo, y de la aplicación de la Auditoría Integral, por lo que se considera conveniente y recomendable:
a) Promover la autoevaluación de controles en las actividades de la organización, en forma parcial o total, conjuntamente con las técnicas expost tradicionales
b) Tender a la aplicación de la Auditoría Integral, incluyendo en la misma a las de Calidad y Ambiental, en la medida en que se posibilite a través de la legislación y la capacitación la realización de éstas"

En la XXIII Conferencia Interamericana de Contabilidad desarrollada en agosto de 1999, en los considerandos de las conclusiones se menciona: "la Auditoría Integral debería ser aplicada en forma obligatoria en todos los entes económicos, gubernamentales y no gubernamentales, en forma permanente y realizada en forma concurrente con la ejecución de las operaciones. La misma deberá cubrir todas las transacciones, áreas, bienes, funciones y demás aspectos sustanciales desde el punto de vista de la economía, eficiencia, eficacia, ecología, equidad, ética. Evaluando la calidad de la gestión de cada una de las operaciones".

Las conclusiones de esta conferencia estuvieron dirigidas fundamentalmente a la incentivación, investigación y difusión de las diferentes corrientes de opinión y del logro de un modelo que contemple los requerimientos de la auditoría integral. Puntualmente se ha recomendado a la Asociación Interamericana de Contabilidad, que se continúe profundizando la investigación en la materia, por parte de su Comisión Técnica de Auditoría.

Puede agregarse que, ya en las Jornadas de Contabilidad, de Auditoría y de Gestión y Costos organizadas por el Colegio de Graduados en Ciencias Económicas en los años 1999 y 2000, muchos de los trabajos presentados hicieron hincapié en unos casos en el desarrollo de la Auditoría Integral y en otros en la necesidad de la Auditoría Ambiental.

El concepto de control en el Estado o Gobiernos ha variado sustancialmente en los últimos años, especialmente en América Latina y en particular en la Argentina, adquiriendo una importancia mucho mayor los conceptos de Integral, de la responsabilidad, el cumplimiento de metas físicas y la gestión con economía, eficiencia y eficacia, a tal punto que estos preceptos fueron incluidos dentro de la legislación del Estado.

Aportando una visión internacional y contemporánea, resulta bueno traer la exposición realizada por María Elena Vazquez Nava en el II Congreso Internacional de Auditoría Integral realizado en el año 1995, destacando que dentro del proceso de modernización de la empresa pública, se observó que las revisiones tradicionales sólo proporcionaban perspectivas parciales sobre el desarrollo de las actividades de esas instituciones. Esto condujo a la elaboración del esquema normativo y operativo que permitió poner en marcha por primera vez en México, en el año 1990, el concepto de Auditoría Integral, considerado al mismo como la posibilidad de "emitir una opinión profesional e independiente acerca del grado y forma de cumplimiento del objetivo social de una entidad o programa, procurando cumplir con los objetivos de evaluar si los recursos financieros, físicos y humanos son administrados con Eficacia, Eficiencia y Economía; de verificar que la obligación de rendir cuentas sea razonablemente cumplida; de verificar que se hayan acatado las disposiciones legales y reglamentarias aplicadas; de determinar oportunidades de mejora de la administración y situación financiera de dependencia y entidades; de efectuar el seguimiento de las medidas implantadas para mejorar la gestión de la entidad".

Puede advertirse, cómo estas ideas muestran lo que está ocurriendo en el mundo, según la opinión de especialistas de todos los países y como aclara Wainstein "el cambio se relaciona con la perspectiva: de centrarse en lo operativo, lo histórico y lo interior para pasar a dar importancia a las estrategias, la prospectiva y el entorno".

Nos recuerda este autor, que el enfoque de Auditoría Integral fue desarrollado primariamente en el sector público y en especial, en la Contraloría General de los Estados Unidos, la Unidad de Auditoría del Congreso del Gobierno de los Estados Unidos de América. Posteriormente comenzó a desarrollarse en el sector privado, con énfasis en las auditorías internas alentadas por el Instituto de Auditores Internos y por el Instituto Norteamericano de Contadores Públicos.

Asimismo agrega que, la Auditoría Integral describe un concepto evolutivo de auditoría, pensada como un trabajo integrado por miembros que posean los conocimientos, la pericia y la dedicación necesarios para desempeñar sus funciones bajo el concepto de seguridad razonable, no debiendo ser entendida como una simple suma de auditorías, sino como la integración de: Auditoría Financiera (o contable), Auditoría de Control Interno, Auditoría de Cumplimiento Legal, Auditoría de Desempeño (economía y eficiencia), Auditoría de cumplimiento de objetivos (eficacia), Auditoría Económico Social (ética, equidad y ecología).

La Argentina

Los cambios operados en la Administración en general, y en la Administración Pública en particular, relacionados con la búsqueda de economía, eficacia y eficiencia, el énfasis en la mejor provisión de bienes y servicios a la ciudadanía, la eliminación en el Estado de actividades que no producen bienes y servicios públicos y el desplazamiento de la responsabilidad del control hacia las propias unidades ejecutoras, con señalada descentralización de autoridad, hicieron del Control Interno un elemento mucho más importante que con anterioridad.

El estado argentino comprendió la necesidad de evolucionar en el concepto de sistema de auditoría y conociendo el desarrollo del nuevo enfoque de Auditoría Integral y entendiendo sus beneficios, tomó conciencia de la necesidad de su adopción.

Dentro del programa de Reforma Administrativa del Estado, realizado en el año 1991, se gestó la reforma de la Administración Financiera y los Sistemas de Control, circunscripta en el marco de otorgar mayor racionalidad a la gestión de los entes públicos, proponiendo por entonces:
1. Lograr que la gestión del área se realice con Eficacia, Eficiencia y Economía.
2. Generar información confiable y oportuna para la toma de decisiones.
3. Interrelacionar los sistemas de Administración Financiera con los de Control Interno y Externo, con la finalidad de facilitar su eficacia.
4. Realizar la gestión de los recursos públicos en un marco de absoluta transparencia.

La utilización de la Teoría General de Sistemas fue el sustento metodológico que enmarcó y orientó los planeamientos conceptuales y operacionales que se presentaron sobre la reforma de la Administración Financiera y Control y de los recursos reales en general y de cada uno de los sistemas.

Dentro de esta reforma y apoyándose en esta teoría se encuadraron los siguientes sistemas:
-    Administración Financiera: conformado por los Sistemas de Presupuesto, Crédito Publico, Tesorería y Contabilidad, estando estrechamente interrelacionados en cuanto a su normativa, operación e información, posibilitando que en su operación se obtengan importantes economías de gestión y una administración mas eficiente de los recursos públicos.
-    Sistema de Recursos Humanos: conformado por un Sistema Escalafonario sustentado en los principios de mérito, capacitación y sistemas objetivos de selección y productividad como fundamentos del ingreso y la promoción de los agentes públicos.
-   Sistema de Recursos Materiales: comprendiendo los Sistemas de Contrataciones y de Administración de Bienes.
-   Sistemas de Control: conformados por dos estructuras diferenciadas de control del sector público nacional, la Sindicatura General de la Nación (SIGEN) que es el órgano rector del control interno y depende del Poder Ejecutivo Nacional; y la Auditoría General de la Nación (AGN) que es el órgano rector del control externo y depende del Congreso de la Nación.

Podemos decir que todo este cambio ha marcado un hito en la Administración Pública, hoy no se concibe al Estado sin estos pilares; los cuales, sin embargo, deben ser constantemente monitoreados y actualizados, a fin de no retroceder en el camino en el que tanto se ha avanzado.

3- EL SISTEMA DE CONTROL INTERNO EN EL SECTOR PÚBLICO

La Ley 24156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional, sancionada el 30/09/1992, es el instrumento normativo básico de la reforma en los Sistemas de Administración Financiera y de Control y cuyo objetivo es otorgar mayor racionalidad a la gestión de los entes públicos.

Se orienta a que los mecanismos de obtención, aplicación y control de los recursos públicos se tornen más transparentes y estén en función de los objetivos y políticas definidas, procurando que la gestión se base en los principios de Eficacia, Eficiencia y Economía.

En esta norma se tomaron en cuenta las principales ideas circundantes en el ámbito de la Auditoría Interna Mundial, siguiendo con la evolución y tendencia del pensamiento internacional, apostando los esfuerzos a la implantación de la Auditoría Integral.

Mediante la sanción de esta ley, el gobierno argentino adoptó, desde el 01/01/93, un nuevo Sistema de Control Interno, enfocado en el concepto de Control Integral e Integrado, con lo cual se creó, por un lado la Sindicatura General de la Nación (SIGEN) dependiente del Poder Ejecutivo Nacional y por otro, la Auditoría General de la Nación (AGN) dependiente del Congreso Nacional.

Sistema de Control Interno

La concepción de este sistema de control en sus aspectos básicos establece:
1. Ámbito de aplicación:
La SIGEN tiene competencia en el Control Interno de las jurisdicciones que componen el Poder Ejecutivo Nacional, los organismos descentralizados y las empresas y sociedades del Estado; mientras la de la AGN es el Control Externo posterior de la gestión presupuestaria, económica, financiera, patrimonial, legal, así como el dictamen sobre los estados contables financieros de la administración central, de organismos descentralizados, de empresas y sociedades del estado, de entes reguladores de servicios públicos y de los entes privados adjudicatarios de procesos de privatización, en cuanto a las obligaciones emergentes de los respectivos contratos.
2. Conformación:
El Sistema de Control Interno se encuentra conformado por las Unidades de Auditoría Interna (UAI), creadas dentro de cada jurisdicción y en las entidades dependientes del PEN, las cuales dependen jerárquicamente de la autoridad superior de cada organismo y, a su vez, son coordinadas técnicamente por la SIGEN.
De este modo las UAI con su accionar se transforman en un instrumento de gestión para comprobar si los objetivos establecidos por la dirección se cumplen razonablemente, y en caso contrario promover las correcciones necesarias; para ello sus informes deberán precisar además de las deficiencias existentes, las recomendaciones tendientes a superar las debilidades observadas.
Definida la UAI como un servicio a toda la organización, su labor consiste en un examen de control posterior de las actividades financieras y administrativas, debiendo mantener sus actividades y funciones al margen de las operaciones del ente.
Sin perjuicio de ello y como bien nos señala José María Linares, la realidad y la actitud pro-activa asumida por las UAI, la llevan a actuar en muchas oportunidades en instancias anteriores cumpliendo así con una labor de asesoramiento.
3. Modelo de Control Interno:
El modelo de Control Interno (CI) responde a las características de integral e integrado y abarca los aspectos presupuestarios, económicos, financieros, patrimoniales, normativos y de gestión, la evaluación de programas, proyectos y operaciones y está fundado en criterios de Eficacia, Eficiencia y Economía.
Resulta destacable observar cómo esta concepción del sistema de CI adoptado por el estado argentino se encuentra acorde con las tendencias internacionales en materia de auditoría interna.
4. Elementos:
Son elementos integrantes del Sistema de Control Interno una estructura organizativa, un sistema de generación, ejecución y control de las operaciones, y un plantel de personal acorde con los objetivos de la entidad.

Metodología de trabajo

Las UAI, encuadradas bajo el modelo de control integral e integrado, encararán su trabajo no sólo con las tradicionales auditorías legal, contable o financiera (con énfasis en la verificación del cumplimiento de normas legales y de control interno contable), sino también con la llamada auditoría operacional (con énfasis en la determinación de la solidez del control sobre las operaciones), encaminada a evaluar la Eficacia, Eficiencia y Economía de la gestión operativa, la que hace al objetivo institucional.

El Ciclo de Auditoría es el periodo habitual y necesario para que una UAI efectúe, como mínimo una vez, el control de todas las actividades que se desarrollan en el organismo que audita. Dependiendo de las variables que conforman el Ciclo de Auditoría, éste puede ser de duración menor, mayor o igual al año, sin dejar de conocer que existen procedimientos que son llevados a cabo por única vez.

Podemos citar como ejemplo el plazo estipulado para el ciclo de auditoría en la Administración Nacional de la Seguridad Social, el cual se completa cada tres Planes Anuales de Auditoría.

El planeamiento de la auditoría procura tener en cuenta la estructura organizativa del ente, su actividad, el personal, su equipamiento, los objetivos y políticas operacionales, de información y de control interno.
Dependiendo de la materia auditable y del abordaje a desarrollar se determinará la oportunidad e intensidad de los procedimientos de auditoría a aplicar, debiendo quedar expuesto en un Plan Anual de Auditoría confeccionado en forma escrita y presentado para su intervención por SIGEN antes del 31 de octubre de cada año anterior a su vigencia; el cual se compondrá de las actividades a desarrollar.

La frecuencia con que se desarrollan las actividades plasmadas en el Plan, dan origen a la siguiente clasificación:
Control permanente: es aquella actividad ejecutada de manera continuada todo el tiempo.
Control frecuente: es el que se lleva a cabo de manera alternada, con mayor o menor intensidad durante el año.
Control aislado: es el que puede ser realizado en oportunidades remotas durante un lapso de tiempo que puede llegar a exceder el del ejercicio corriente.

Esta manera de realizar el control que lleva a cabo la auditoría, se materializa a través de dos maneras usuales de ejecutar la tarea:
-    Auditoría por flujos o circuitos de las transacciones (horizontal)
-    Auditoría por centros de responsabilidad (vertical)

4- DEFINICIÓN DE CONTROL INTERNO ADOPTADO POR EL ESTADO.

William Bishop expresó: "La auditoría Interna es una actividad independiente y objetiva de aseguramiento y consulta, concebida para agregar valor y mejorar las operaciones de una organización. Ayuda a una organización a cumplir con sus objetivos aportando un enfoque sistemático y disciplinado para evaluar y mejorar la efectividad de los procesos de gestión, de riesgos, control y dirección".

Para Rubén Rusenas "La auditoría interna es una función de alta y gran jerarquía, que requiere profesionales especializados, inteligentes, capaces e íntegros".

Por otra parte, L. B. Sawyer menciona que "Auditoría Interna es la evaluación independiente de las diversas operaciones y sistemas de control dentro de una organización a fin de determinar si las políticas y procedimientos establecidos son aplicados, los estándares fijados son alcanzados, los recursos son utilizados eficientemente y económicamente, los planes trazados son realizados de manera eficiente y si los objetivos de la organización se están realizando".

Dentro de esta corriente de pensamiento, se han desarrollado nuevos modelos en el campo del control, con una amplia importancia sobre la organización, involucrando una mayor participación de la dirección, gerentes y demás personal integrante del ente, pudiendo citarse entre otros, los modelos COSO, CADBURY, COCO.

Por otra parte, en el caso concreto de aplicación de estos nuevos conceptos en la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES), José María Linares nos advierte que "Es evidente la evolución favorable que ha experimentado el Sistema de Control Interno, pero también es notorio que la Cultura de Control aún no ha llegado en la faz práctica a los niveles deseados. El control es una responsabilidad primaria e indelegable de cada una de las áreas que intervienen en los procesos que generan los productos y servicios brindados. Cada nivel operativo (coordinación, gerencia, etc.) debe reconocer que el control es una más de las etapas que deben desarrollarse cuando se ejecuta una tarea. Por ello, es concomitante con el desarrollo que se hace de todo el proceso, y el producto o servicio final debe tener incorporado los puntos o estaciones de control como una tarea de similar o mayor importancia que la de "hacer cosas" propiamente dicha".

Asimismo agrega que afianzando la idea de que el control es una tarea de todos y asumiéndolo como propio, los procesos serán mejores y los productos o servicios llegarán a sus beneficiarios con el nivel de calidad esperada.

Paralelamente, la SIGEN ha venido avanzando sobre las nuevas corrientes de pensamiento en la materia y en consecuencia, en uso de sus atribuciones, dictó la Resolución 107/98 en la cual se establecen las Normas Generales de Control Interno (NGCI), de aplicación obligatoria en todo el Sector Público Nacional. Estas normas tienen su antecedente en las Pautas de Control Interno, también emitidas oportunamente por SIGEN y en su preparación han sido contempladas las emitidas por organizaciones internacionales y la doctrina en la materia.

Podemos destacar que fundamentalmente, estas NGCI encuentran su basamento en el denominado "Informe COSO" emitido por el "Committee Of Sponsoring Organizations" y publicado en los Estados Unidos de América (1992).

Para este informe, el Control Interno (CI) se define como "un proceso efectuado por el consejo de administración, la dirección y el resto del personal de una entidad, diseñado con el objeto de proporcionar un grado de seguridad razonable en cuanto a la consecución de objetivos dentro de las siguientes categorías: eficacia y eficiencia de las operaciones; fiabilidad de la información financiera y cumplimiento de las leyes y normas aplicables".

El esquema de estas NGCI se concentra en los cinco componentes del CI, definidos en el COSO, con la desagregación de los mismos que ha adaptado la SIGEN, los cuales en forma resumida tratamos a continuación:

Ambiente de Control

Es la definición del conjunto de circunstancias que enmarcan el accionar de una entidad, desde la perspectiva del CI; siendo determinantes del grado en que los principios del CI imperan sobre las conductas y los procedimientos organizacionales.
Es fundamentalmente, consecuencia de la actitud asumida por la alta dirección, la gerencia y los demás agentes con relación a la importancia del CI y su incidencia sobre las actividades y resultados, constituyendo el andamiaje para el desarrollo de las acciones, traduciéndose en el fortalecimiento o debilitamiento de políticas y procedimientos efectivos de la organización.

Forman parte del ambiente de control, desde factores de cada uno de los individuos que componen la organización como la integridad de cada uno de ellos, sus valores éticos, su competencia profesional y compromiso con la organización hasta elementos de la organización como la filosofía y el estilo de la dirección, la forma de administración de responsabilidades y de administración y desarrollo del personal, la existencia de un comité de auditoría independiente, etc.
El ambiente de control, según la definición adoptada por la SIGEN comprende los siguientes elementos:
   •   Integridad y valores éticos
   •   Competencia profesional
   •   Atmósfera de confianza mutua
   •   Filosofía y estilo de la dirección
   •   Misión, objetivos y políticas
   •   Organigrama
   •   Asignación de autoridad y responsabilidad
   •   Políticas y prácticas en personal
   •   Comité de Control

Evaluación de Riesgos

Partiendo de la premisa que las actividades de las organizaciones llevan implícito un riesgo, el CI ha sido pensado para limitarlos; limitación ésta que se realiza mediante la investigación y análisis de los riesgos relevantes. Sumado a ello el reconocimiento del punto hasta el cual el control vigente logra neutralizar el riesgo, se evalúa la vulnerabilidad del sistema. El análisis de los riesgos ha de comprender: la estimación de su importancia (el impacto que puede provocar), evaluación de su probabilidad (frecuencia en que se estima que ocurran) y la definición del modo en que habrán de manejarse (curso de acción para limitarlo).

Asimismo, existen circunstancias que pueden merecer una atención especial en función del impacto potencial que plantean; éstas pueden ser contenidas en las siguientes: cambios en el entorno, redefinición de la política institucional, reorganizaciones o reestructuras internas, ingreso o rotación de empleados, nuevos sistemas, procedimientos y tecnología, aceleración del crecimiento, nuevos productos, actividades o funciones.
Al respecto merece observarse que per se, estas circunstancias tendría que tender a lograr el mejoramiento del organismo, sin perjuicio de lo cual, el abuso de las mismas (como constantes redefiniciones de políticas o reestructuraciones), encuentran en la organización efecto contrario al deseado.
El enfoque seguido por la SIGEN propugna que la correcta evaluación de los riesgos se desarrolla mediante la realización de las acciones que se enuncian a continuación:
   •   Identificación del riesgo
   •   Estimación del riesgo
   •   Determinación de los objetivos de control
   •   Detección del cambio

Actividades de Control

Son los procedimientos específicos establecidos como reaseguro para el cumplimiento de los objetivos y están principalmente orientados hacia la prevención y neutralización de los riesgos.
Éstas se ejecutan en todos los niveles de la organización y en cada una de las etapas de gestión, no siendo privativas de ningún sector o área en particular, sino de cada uno de componentes que la integran.

Las actividades han sido agrupadas en función al objetivo con las cuales están relacionadas; encontrándose vinculadas con las operaciones, con la confiabilidad de la información financiera y con el cumplimiento de las normas. A su vez es factible asociar cada una de ellas, de acuerdo con el tipo de control que representan, pudiendo ser preventivos o correctivos, manuales o automáticos y gerenciales o directivos.
La SIGEN ha entendido que la buena administración de las actividades de control, debe comprender las siguientes premisas:
   •   Separación de tareas y responsabilidades
   •   Coordinación entre áreas
   •   Documentación
   •   Niveles definidos de autorización
   •   Registro oportuno y adecuado de las transacciones y hechos
   •   Acceso restringido a los recursos, activos y registros
   •   Rotación del personal en las áreas claves
   •   Control del sistema de información
   •   Control de la tecnología de información
   •   Indicadores de desempeño
   •   Función de auditoría interna independiente

Información y Comunicación

Así, como es necesario que todos los agentes conozcan el papel que les corresponde desempeñar en la organización, es imprescindible que cuenten con la información periódica y oportuna que deben manejar para orientar sus acciones, tendientes al mejor logro de sus objetivos. Los informes deben transmitirse adecuadamente a través de una comunicación eficaz. En tal sentido, resulta vital la existencia de canales abiertos de comunicación y clara voluntad de escuchar por parte de los directivos y niveles superiores.

Tampoco debemos olvidar no soslayar la importancia de una eficaz comunicación externa, que favorezca el flujo de toda información necesaria, para la conquista de objetivos.
El tipo de información y comunicación dentro de la organización, será el que resulte de la definición de los siguientes puntos:
   •   Información y Responsabilidad
   •   Contenido y flujo de la información
   •   Calidad de la información
   •   El sistema de información
   •   Flexibilidad al cambio
   •   Compromiso de la autoridad superior
   •   Comunicación, valores organizacionales y estrategias
   •   Canales de comunicación

Supervisión

La dirección, si bien es responsable de la existencia de una estructura de control interno idónea y eficiente, también lo es respecto a su revisión y constante actualización. Esto comprende la evaluación de las actividades de control, a los efectos de preservar su eficacia y aplicabilidad.
El objetivo, en este sentido, será asegurar que el CI funcione adecuadamente, a través de dos modalidades de supervisión: actividades continuas y evaluaciones puntuales. De esta manera, las deficiencias que pudieran relevarse deben ser inmediatamente comunicadas, para poder tomar la pertinente acción correctiva.

Por otra parte, resulta clave para la supervisión del Sistema de CI, la revalidación periódica de los supuestos de la organización (demandas, condiciones estructurales, velocidad de desarrollo, etc.).
Se ha considerado condicionante de una adecuada supervisión, desarrollar en tiempo y forma las acciones que se enuncian a continuación:
   •   Evaluación del Sistema de Control Interno
   •   Eficacia del Sistema de Control Interno
   •   Auditorías del Sistema del Control Interno
   •   Validación de los supuestos asumidos
   •   Tratamiento de las deficiencias detectadas

5- PUNTOS DE MEJORA PARA ENRIQUECER EL SISTEMA DE CONTROL INTERNO.

Si bien no deben existir diferencias estructurales en el funcionamiento del Sistema de Control Interno entre organizaciones privadas y el Sector Público, tendrán que tenerse en cuenta determinadas particularidades del mismo; las cuales han de ser tomadas por la Auditoría Interna y lejos de limitar su accionar, deben ser un motivo más para su fortalecimiento. Sintéticamente, se describen algunas de ellas:
- Rol social del Estado: a diferencia de lo que acontece en el Sector Privado, la finalidad primaria no pasa por la maximización de las utilidades; sino que su objetivo es el beneficio de la sociedad. Este rol social constituye el objetivo principal del Estado y la Auditoría debe accionar en este sentido.
- Rol ejemplificador del Estado: además de la ya comentada función primaria, es deber del estado que sus acciones sean llevadas a cabo de manera que la sociedad pueda ver en ellas, un modelo a seguir. Esta forma de proceder, debe darse en cada una de las acciones del estado; desde el cuidado del medio ambiente, hasta su política de recursos humanos o financiera. El Estado debe actuar en forma consecuente con lo que pregona, por ejemplo, no debiera admitirse formas precarias de contrataciones de personal o inobservancia de reglamentaciones. Además, el rol ejemplificador va más allá del cumplimiento de normativas; el estado debe ser motor de innovaciones en cuanto al manejo de políticas de todo tipo.

El perfil de la Auditoría Interna aplicada en el sector público ha emergido naturalmente de una evolución operada en las dos ultimas décadas de la función de Auditoría Interna.

Ya en el año 1997, en las primeras versiones borrador del Manual de Auditoría Interna elaborado por la SIGEN, se propugnaba que "Para el futuro, en esta línea de desarrollo, se puede intentar identificar algunas tendencias:
- La auditoría interna será cada vez más orientada al servicio, proactiva y enfocada a la advertencia anticipada de problemas;
- Estaría más enfocada y con mejor apoyo de tecnología, demandando menor número de auditores, pero con una elevada capacitación;
- La colaboración entre dirección superior y el auditor interno continuará y se acentuará, profundizando éste su condición de asesor y consejero en materia de control; - El Auditor Interno necesitará desarrollar sus capacidades para practicar Auditorías de Medio Ambiente"

En este marco contextual mucho se ha avanzado en nuestro país, recorriendo un largo camino, sin embargo y en miras de seguir mejorando, queda pendientes la profundización de algunos temas y el inicio de otros.

En el Sector Público existen algunas situaciones que se presentan (a veces con bastante frecuencia), que impactan directamente en forma negativa en el funcionamiento del Sistema de Control Interno. Estas situaciones, deben ser atendidas por la Auditoría Interna, al momento de evaluar el Control Interno.

Sin ser exhaustivos en el análisis, queremos señalar algunos puntos para tener en cuenta a la hora de seguir enriqueciendo el Sistema de Control Interno vigente en el sector público; puntos que, en general, se interrelacionan entre sí.

1. El Estado es uno solo.
Si bien cada organismo estatal tiene objetivos y particularidades distintivas, es necesario conocer que el Estado es uno sólo. Esta concepción hará comprender que los esfuerzos realizados en uno de ellos tal vez sean similar al desarrollado en otro, o bien puede impactar en el desarrollo de actividades de otro. Visto de este modo y dentro del enfoque sistémico, se ve la necesidad de armonizar el accionar de los distintos entes a fin de producir una sinergia que movilice el accionar del estado en su conjunto en una misma dirección.
No está demás aclarar que esta concepción redunda, entre otras cosas, a un mejor aprovechamiento de recursos, a la fijación de objetivos nacionales en coherencia con los objetivos organizacionales de los entes integrantes. Creemos que esta concepción es la base para desarrollar el marco necesario que permita fortalecer el cumplimiento de los objetivos de un estado.
Estos objetivos no son otra cosa que la suma de los objetivos de cada uno de los organismos, entes o reparticiones que lo componen; debiéndose aunar los esfuerzos para que el logro de los mismos se haga de manera eficiente. La única forma de eficientizar al Estado en su conjunto, lo es eficientizando cada uno de sus componentes, lo que implica el trabajo mancomunado de cada uno de ellos; o sea, que los objetivos de cada organismo incluyan a los objetivos de los demás, en la medida que se relacionen entre sí.

2. Políticas de Recursos Humanos.
Debemos tener presente que la Dirección asume la responsabilidad por el activo más valioso que posee cualquier organismo, cuál es su personal. En tal sentido resulta vital para el logro de los objetivos el establecimiento de adecuadas políticas en cuanto a su selección (requisitos para incorporaciones), inducción (familiarización de los nuevos empleados), capacitación (en forma constante y actualizada), rotación y promoción (actuando como reconocimiento de los más capaces e innovadores) y sanción (adoptando medidas disciplinarias para quienes se hayan desviado del camino trazado).

El ambiente de control se fortalece en la medida en que los miembros de un organismo conozcan claramente sus deberes y responsabilidades y a la inversa, su desconocimiento lo debilita.
Existe una tendencia de derivar autoridad hacia los niveles inferiores, a fin de que las decisiones queden en manos de quienes están más cerca de la operación; sin embargo resulta importante conocer el límite de hasta cuándo y cuánto delegar ya que debiera delegarse todo cuánto sea necesario pero solamente para mejorar la probabilidad de alcanzar los objetivos.
Asimismo, al delegar debe identificarse inequívocamente qué y a quién se está delegando, a los efectos de establecer las responsabilidades.

En el contexto globalizado en que se encuentra inmerso el país, el desarrollo de nuevas técnicas y tecnologías, la difusión de modernas ideas y pensamientos en administración hacen que los conocimientos tradicionales adquiridos no sean suficientes a la hora de contar con un personal adecuadamente capacitado.
En cualquier nivel jerárquico es necesario adquirir nuevas habilidades acordes con la realidad imperante, ya sea desde un puesto de Atención al Público como de un Coordinador o de un Director.
En todos ellos se hace imprescindible el conocimiento de herramientas de administración de recursos humanos, de manejo de técnicas de motivación, de solución de conflictos y demás herramientas sicológicas y sociales.
Puede agregarse que es necesario profundizar el uso de las nuevas herramientas tecnológicas que permiten optimizar las tareas y el tiempo en detrimento del esfuerzo físico y las tareas repetitivas.

3. Cambios constantes. Normas y Autoridades.
La existencia de cambios constante de autoridades, no sólo al cambiar de gobernantes sino también dentro de un mismo periodo de gobierno, impacta negativamente en la generación de planes a largo plazo y en la instauración de políticas homogéneas.
Asimismo no todas las autoridades hacen hincapié en los mismos elementos del control generando esfuerzos adicionales para focalizar las gestiones dependiendo del enfoque propuesto.
Por otra parte los cambios constantes de normas, de nuevas interpretaciones y reglamentaciones hacen dificultosa su aplicación y la generación de estrategias tanto en el ámbito público como privado, repercutiendo en la dificultad de realizar una correcta fiscalización de su cumplimiento como así también la creación de oportunidades para realizar cuestionamientos judiciales.
Estos hechos hacen debilitar el ambiente de control y repercuten en forma negativa dentro de los demás componentes del sistema de control interno.

4. Horizonte de Planeamiento.
El horizonte de planeamiento en el Sector Público comprende fundamentalmente un enfoque a corto plazo, dejando en segundo plano la planificación a largo plazo, lo que conlleva inexorablemente a resquebrajar el Control Interno de sus organismos e impactar sobre su eficiencia.
Esto se hace visible en actitudes tales como centrar la preocupación en el cumplimiento de normas por sobre la elaboración, puesta en marcha e implementación de planes que trasciendan el período de la propia gestión del funcionario decisor. Más aún, en muchas oportunidades, la Dirección limita su accionar a "cubrirse" legalmente ante eventuales descalificaciones de la gestión que han llevado a cabo. En definitiva, la falta de planificación, afecta al compromiso de la dirección de fortalecer el Sistema de Control Interno.

No debe soslayarse la responsabilidad que les cabe a las autoridades por sobre la dirección de los organismos; el adecuado planeamiento excede a la Dirección de cada organismo. En este orden de cosas, y como hemos señalado más arriba, debemos notar que los objetivos del Estado se componen de la sumatoria de los objetivos de cada uno de los organismos, entes o reparticiones que lo componen.

5. Utilización de tecnologías. Administración de la Información.
El marco de modernización del Estado debe venir acompañado de innovación de tecnologías que permitan eficientizar las tareas, no concibiéndose al mismo de una forma precaria, siendo recomendable que tome a su cargo hacer punta en la incorporación de tecnología de avanzada.
Este aspecto también requiere una adecuada planificación; no debiendo confundirse modernización de tecnologías con acumulación de equipos. La adquisición de ellas no garantiza su correcta utilización.

Son conocidas las cualidades que debe tener la información y también es sabido que existen en todos los organismos importantes bases de datos cuya información cumplen con esas cualidades.
Al respecto podemos citar la existencia de bases en la AFIP, en las Obras Sociales, en el Registro de las Personas, en ANSES; todas ellas con información muy importante pero en compartimientos estancos que hacen muy difícil su uso compartido o su coordinación, sin dejar de mencionar la existencia de duplicidad de: datos, de desarrollo de sistemas de administración de los mismos y de requerimientos de equipos.
El acceso actual a tecnología e información en cantidad y calidad sin precedentes, hacen de ellos, herramientas con una importancia tal que, con una adecuada administración facilitan las operaciones y el logro de objetivos.

6. Auditoría de Calidad y Ambiental. Autoevaluación.
Si las tendencias anteriores fueron el desarrollo de la Auditoría Integral como paso modernizador de las auditorías tradicionales, hoy se fomentan nuevas propensiones en razón de nuevas necesidades y de buscar seguir mejorando.
En esta evolución, ya se han desarrollado ideas sobre Auditoría Ambientales y Auditorías de Calidad, por lo que es necesario, como se hizo ya alguna vez en el año 1993, dentro de la reforma del estado, ir orientando esfuerzos para actualizar el enfoque de auditoría hacia estas tendencias mundiales.
Como bien señalara Jaime Wolinsky debe incluirse, dentro de la aplicación de la Auditoría Integral, las de Auditoría de Calidad y Ambiental.

Otro paso importante es abrir puertas para el acceso a una nueva actitud que debe impregnarse en todos los integrantes de una entidad: la autoevaluación.
Si bien los modelos imperantes reconocen la necesidad de la evaluación del sistema de CI, esta tarea es encomendada a la Auditoría Interna para su desarrollo. Sin embargo, conociendo que la autoridad superior de cada entidad es responsable del sistema de control del organismo que conduce, resulta adecuado fomentar la autoevaluación del funcionamiento de ese sistema, para así conocer en forma directa, las debilidades y amenazas que lo afectan."

6- CONCLUSIÓN.

Las Auditorías Internas, particularmente en el Sector Público, muchas veces constituyen la esperanza o reserva de valor para lograr el tan mentado cambio y eficientización de la organización. La Auditoría Interna tienen la gran ventaja de conocer y comprender a la organización ya que estando dentro de la misma, no forma parte de sus operaciones, no se detiene en el día a día, no se sumerge en los conflictos cotidianos, puede verla desde "arriba", controlando permanentemente sus actividades y su sistema de control interno.

El Estado Nacional debiera propender al fortalecimiento de su Sistema de Control Interno, evitando la innecesaria adopción de acciones que lo debiliten; y la Auditoría Interna, en su carácter de patrono natural del Control Interno, tiene la obligación de bregar por la robustez del mismo, y en su calidad de agregadora de valor y promotora del cambio para el mejoramiento, será en consecuencia la encargada de fomentar la viabilidad de los puntos comentados anteriormente.





BIBLIOGRAFIA Y DOCUMENTACIÓN CONSULTADA

• GODOY, LUIS - "Auditoría Interna. Su búsqueda de oportunidades de mejora para las organizaciones" - Boletín de la FACPCE Nº 36 y 37 - 04 y 06/2001

• WAINSTEIN, MARIO - "La auditoría financiera y la auditoría integral. Presente y futuro previsible" - Revista Desarrollo y Gestión - 10/1999

• WAINSTEIN, MARIO - "Auditorías Ambientales" - Trabajo presentado en las XV Jornadas de Contabilidad, XIII de Auditoría y II de Gestión y Costos - 12/2000

• WOLINSKY, JAIME - "Auditoría Integral. El enfoque para el tercer milenio" - Trabajo presentado en las XIV Jornadas de Contabilidad, XII de Auditoría y I de Gestión y Costos - 12/1999

• Memoria del Segundo Congreso Internacional de Auditoría Integral - Buenos Aires - 06/1995

• Manual de Auditoría Interna (Versión para Discusión) - Sindicatura General de la Nación (SIGEN) - 12/1997

• Normas Generales de Control Interno - Sindicatura General de la Nación (SIGEN) - 08/1998